Кому потрібні «відкриті списки»?

Якісні зміни у сучасній українській політиці неможливі без оптимізації механізму створення і функціонування представницької гілки державної влади. Інститутом перспективних досліджень було представлено на розгляд народних депутатів України проект закону «Про вибори народних депутатів України» за принципом «відкритих списків». Директор інституту заслужений економіст України Олексій Мірошниченко відповів на наші запитання.

Яким чином і з якою метою був розроблений цей законопроект?

Наша організація є неурядовою науковою установою, яку було створено для поєднання зусиль фахівців різних галузей для вивчення та розв’язання соціально-економічних, правових, політичних, екологічних та інших проблем. Після парламентських виборів 2012 року стало зрозуміло, що повернення до «змішаної» системи виборів стало реальним кроком назад, і постало питання про використання більш оптимальної моделі, з метою визначення можливих перспектив розвитку ситуації групою наших експертів було проведено аналіз кількох десятків законопроектів, присвячених цьому питанню. Нашою метою було визначення найбільш перспективної моделі з точки зору вітчизняних реалій, а не проведення теоретичного аналізу переваг та недоліків тих чи інших виборчих систем, що використовуються в інших країнах. За результатами досліджень було видано збірник «Організаційно-нормативні аспекти модернізації системи виборів народних депутатів України», до якого увійшов і розроблений нашими фахівцями законопроект, який було презентовано народним депутатам.

Зараз пожвавилася дискусія відносно доцільності проведення виборів за існуючою «змішаною» системою, поверненню до мажоритарної або пропорційної партійної системи. Як ви прокоментуєте її хід та результати?

Склад Верховної Ради України І скликання у 1990 р., а також ІІ скликання у 1994 р. було обрано за мажоритарною системою; Верховної Ради ІІІ, ІV та VIІ скликання у 1998, 2002 та 2012 рр. – за змішаною системою; V та VI скликання у 2006 та 2007 рр. – за пропорційною системою за списками політичних партій. І кожного разу поставала проблема недосконалості застосованої виборчої системи та її оптимізації.

Щодо перспектив вдосконалення застосованого під час чергових виборів 2006 року та позачергових виборів 2007 року різновиду пропорційної системи виборів із «закритими списками» (що, зокрема, передбачається і зареєстрованими нещодавно законопроектами С.Соболєва та Л.Оробець-В.Полочанінова), то незважаючи на обов'язковість оприлюднення затверджених виборчих списків кандидатів у депутати під час виборчої кампанії та розміщення їх у формі плакатів на кожній виборчій дільниці, громадськість продовжує сприймати цю систему відповідно фактичному стану речей, коли виборці не мають реального уявлення про кандидатів у списку, «закритому» обличчями його лідерів.

Не зважаючи на те, що впровадження зазначеної пропорційної моделі в Україні презентувалося в якості позитивних змін демократичного характеру з метою «поглиблення політичної структуризації українського суспільства, посилення ролі партій у політичному житті країни та у процесі прийняття рішень у сфері державного управління, їхнє укрупнення, зміцнення взаємодії між урядом та парламентом тощо», на практиці це призвело до значних негативних наслідків: підвищення рівня політичного протистояння між суб'єктами виборчого процесу, посилення внутрішньопартійної корупції при розподілі «прохідних» місць, зростання рівня залежності політичних партій від фінансових структур – донорів виборчої кампанії. Вибори 2006 та 2007 років за пропорційною системою продемонстрували, що під час запеклої конкурентної боротьби політично-фінансові групи мобілізували найагресивніші соціальні прошарки населення, які, зазвичай, перебувають на маргінесі суспільного життя та зробили їх інструментом взаємного політичного шантажу. Причому загроза поширювалася не стільки на протилежний табір, скільки на групу його соціальної підтримки. Це ще раз підтвердило безперспективність повернення до даної виборчої моделі навіть за умов виправлення її окремих недоліків.

Повернення на виборах 2012 року до змішаної системи об'єктивно стало кроком назад і в умовах сучасної України призвело до прояву недоліків обох підходів. По-перше, 225 депутатів парламенту обиралися за системою «закритих» списків, ховаючись за брендами партій та прізвищами їхніх лідерів; по-друге, на 225 округах кандидати-мажоритарники та їхні прихильники влаштували мало не громадянську війну за депутатські мандати. Головними аргументами в цьому протистоянні виступали не програми чи особистості кандидатів або ідеологія суб'єктів політичного процесу, яких вони представляли, а можливість сконцентрувати на своєму боці адміністративний, фінансовий, а подекуди і силовий ресурс для забезпечення перемоги.

Відповідно виявилися й інші наслідки такого повернення – відверта політична корупція, протистояння у парламенті та формування підконтрольної виконавчій владі парламентської більшості шляхом переманювання депутатів. З цієї точки зору хід виборів-2012 на мажоритарних округах став додатковим підтвердженням безперспективності переходу до повністю мажоритарної системи виборів, оскільки в такому випадку негативні прояви будуть тільки зростати.

Негативним кроком, на нашу думку, було і відновлення механізму балотування в народні депутати шляхом самовисування. Саме депутати-самовисуванці, виборчі кампанії яких у переважній більшості випадків не містять ідеологічної складової та будуються за принципом «хороший хлопець», найбільш активно використовують депутатський статус для вирішенням своїх або чужих бізнес-питань та схильні до дрейфування між фракціями в пошуку найбільш вигідної для себе приналежності, поширюючи політичну корупцію. Більш перспективною бачиться все ж таки реалізація громадянами пасивного виборчого права через політичні партії.

Розглядалася і можливість переходу до пропорційної партійної системи із «нульовим» або 1%-вим прохідним бар’єром. Як ви оцінюєте таку перспективу?

Загалом при розгляді цього питання крім аргументів що зменшення прохідного бар'єру є «демократичним кроком», а збільшення «призведе до консолідації політичних сил», які зазвичай висловлюються прихильниками тієї чи іншої точки зору, маємо зазначити, що об'єктивно розмір прохідного бар'єра, навіть у разі відсутності його встановлення законодавством, визначається кількісним складом представницького органу. Наприклад, для місцевих рад із кількісним складом від 30 до 150 депутатів, він складає від 3,3% до 0,67%, відповідно. Це призвело до того, що на місцевих виборах 2010 року фактичний прохідний бар'єр у районних радах з кількісним складом у 40 депутатів, половина з яких обиралася за пропорційною системою, дорівнював 5%, порівняно з 3%, визначеними законом. Для Верховної Ради, кількісний склад якої становить 450 депутатів, розмір такого прохідного бар'єра близький до 0,22%. Саме тому ми виступаємо прихильниками повернення до 3%-го рівня, оскільки, на нашу думку, прохідний бар'єр до Верховної Ради не може бути меншим, ніж для районної.

Зниження ж до 1% або скасування (як це передбачено законопроектами Л.Оробець та С.Соболєва) хоч і надасть можливість проходження до Верховної Ради нових політичних сил, але призведе до того, що при цьому зберігатимуться і всі вади пропорційної системи виборів за партійними списками, що ми вже «проходили» у 2006/07 роках. Отже, як і повернення до «змішаної» системи, це є кроком назад.

Тобто ви вважаєте, що найбільш перспективним є застосування «відкритих списків»? Як ви оцінюєте існуючі пропозиції щодо проведення виборів саме за таким принципом?

Розглянуті законопроекти в основному присвячені двом підходам до застосування пропорційної системи виборів, пов'язаним із поняттям «відкритих списків»: застосування регіональних виборчих списків політичних партій та закріплення кандидатів у депутати за територіальними виборчими округами.
Перший варіант є занадто громіздким і незручним для практичного застосування, і перш за все з точки зору виборців. Нескладно уявити, які емоції має викликати у пересічного громадянина, особливо похилого віку, необхідність, як це зокрема передбачено законопроектами М.Рудьковського та Р.Кошулинського-Ю.Сиротюка-Ю.Михальчишина, заповнити трафарети (а членам ДВК їх потім ідентифікувати) для вписування цифр, з яких складається порядковий номер партії в офіційному переліку партій – суб'єктів виборчого процесу та порядковий номер кандидата у депутати у відповідному регіональному виборчому списку цієї політичної партії у виборчому бюлетені. Саме тому нашу увагу привернув варіант виборів за «відкритими списками», що передбачає закріплення кандидатів за виборчими округами, який у Верховній Раді VI скликання було представлено законопроектами Ю.Костенка й ін., І.Кріля та І.Шарова й ін. та VII-го – законопроектом С.Соболєва-С.Власенка-О.Чорноволенка-А.Павловського.

Розглядаючи питання формування виборчого списку партій – суб'єктів виборчого процесу, ми вирішили зупинитися на більш демократичному, на наш погляд, варіанті, коли усі без виключення кандидати в депутати закріплюються за виборчими округами, оскільки запропонований законопроектом І.Кріля підхід ділення виборчого списку на дві частини (коли головна частина з п'яти кандидатів першою включається до остаточного виборчого списку партії), передбачав збереження механізму формування частини депутатського складу не за результатами волевиявлення виборців, а відповідно до суб'єктивного рішення керівництва партій. Цей недолік поглиблюється і у законопроекті С.Соболєва-С.Власенка-О.Чорноволенка-А.Павловського, при цьому кількість VIP-ів вже збільшено до 10 осіб.
На відміну від попереднього, варіант формування остаточного виборчого списку шляхом внесення до нього кандидатів відповідно до кількості отриманих на їхню підтримку голосів виборців, сприятиме створенню умов для просування нових політичних лідерів і ротації керівництва партій. Перенесення частини уваги політичних суб'єктів на конкуренцію у підборі потенційних кандидатів у депутати має сприяти і зниженню рівня фінансового протистояння між учасниками виборчого процесу, а також рівня політичної корупції при формуванні партійних списків за умов пропорційної системи.
Також варто підкреслити, що на відміну від чинного закону, яким передбачається голосування двома бюлетенями (за партії та за мажоритарників), представлений варіант передбачає використання лише одного бюлетеня звичайної форми, у якому виборець ставить позначку традиційним способом, що, як ми вважаємо, є дуже важливим з погляду зручності для громадян.

Для кого, на вашу думку, є потенційно вигідним перехід на систему виборів за «відкритими списками»?

Потрібно відверто визнати, що, перш за все, – для влади. Бо саме політичні сили, які мають найбільший вплив у країні, можуть залучити «під свої прапори» і виставити в округи найбільш перспективних кандидатів, і за рахунок формування такої потужної команди отримати найвищий результат.
По-друге, це вигідно для усіх депутатів-мажоритарників, оскільки саме вони, як переможці минулих виборів, стануть найбільш привабливими для партій – суб’єктів виборчого процесу. Та й ті депутати, які пройшли «за списком» також мають певні перспективи за рахунок своєї відомості та досвіду порівняно з іншими кандидатами по округах.

Та, найголовніше, – це вигідно українському суспільству, оскільки ми проваджуємо елемент системного вибору: ще до виборів партії визначаються із потенційними кандидатами, і вони вже не можуть їх «заховати» у список; а кандидати, відповідно до своїх політичних прихильностей, визначаються із партіями. Під час самого виборчого процесу в межах округу виборці віддають перевагу кандидатам від тієї чи іншої партії, а депутатами Верховної Ради стають саме ті особи, які отримали найбільшу індивідуальну підтримку громадян. Включається елемент змагання якісних характеристик, а не змагань у кількості коштів, витрачених на рекламу за умов пропорційної системи, та адміністративного чи фінансового впливу – за умов мажоритарної.

Тобто ви негативно ставитеся до проведення дострокових виборів за змішаною чи пропорційною системою?

Я переконаний, що через те, що впровадження нової якості у підході до виборів не знайшло підтримки у Верховній Раді, і вони відбудуться за тими ж правилами, що проводилися у 2012 або у 2006/07 роках, то і якісний склад парламенту принципово не зміниться. У цьому випадку зникає і об’єктивна потреба у проведенні дострокових виборів, та ще й під час воєнних дій. На жаль, фактично ми отримали ситуацію, коли після Євромайдану «демократичне оновлення» парламенту відбудеться або за механізмом, який був повністю дискредитований виборами 2006/07 років, або за тим, який «під себе» розробляли представники «злочинного режиму».

Потрібні були зусилля сотень тисяч громадян та численні людські жертви, аби у черговий раз розпочався процес демократизації політичної системи держави, і не можна погодитись, щоб процес модернізації виборчого законодавства «загрузнув» у кулуарах лише тому, що це не відповідає інтересам окремих груп впливу або політичних «вождів». Тому нами і було направлено законопроект особисто кожному народному депутату. Ми вважаємо, що саме такий максимально деполітизований проект міг стати певним «майданчиком» для обговорення та пошуку компромісного варіанту, оскільки метою його розробки було не забезпечення переваг для якихось політичних сил чи окремих депутатів, а оптимізація виборчого законодавства з метою оновлення політичної системи та українського суспільства взагалі. Переоцінити у цьому плані перспективи переходу на систему виборів за «відкритими списками», на мою думку, неможливо. Це і є практичне впровадження механізму «люстрації», але не шляхом засідання якихось комісій на кшталт сталінських «трійок», а шляхом визначення народної довіри до окремих кандидатів та відповідних політичних суб’єктів.
До речі, саме на необхідності переходу до виборів за «відкритими списками» наголошував і діючий Президент П.Порошенко під час своєї виборчої кампанії, і навіть екс-президент В.Янукович у посланні до Верховної Ради 2013 року, де зокрема акцентувалася увага на виникненні в умовах слабкості процедур внутрішньопартійної демократії потенційної загрози їх непрозорого формування керівниками політичних партій. І, на мою думку, відмова від проведення дострокових виборів до Верховної Ради за «відкритими списками» може стати одним з перших реальних прорахунків Президента П.Порошенка та його команди, оскільки за наявності чіткої президентської позиції у цьому питанні підтримка депутатського корпусу могла бути забезпеченою.

У зв’язку із перспективою перетворення місцевих рад із номінальних у реальні органи місцевого самоврядування, об’єктивно постає питання оптимізації моделі і місцевих виборів. При цьому, на мою думку, має бути відкинуте пострадянське ставлення до місцевих рад як до «другорядних» порівняно із Верховною Радою, і відповідно – обрання депутатів за різними схемами. Оскільки якість життя у країні залежить від ефективної роботи управлінської системи на усіх рівнях, то і підходи до обрання депутатів Верховної та місцевих рад мають бути однаковими. Тому, на наше переконання, «відкриті списки» є перспективою і для зміни системи місцевих виборів, і відповідний законопроект найближчим часом також буде представлений громадськості та депутатам.

Можливо політичним силам вдасться дійти консенсусу щодо переходу до «відкритих списків» під час проведення майбутніх місцевих виборів, а вже потім повернутися до парламентських. І у такому разі, враховуючи, що в усьому світі виборча інженерія використовується як один з найефективніших інструментів удосконалення будь-якої, у тому числі й демократичної держави, маємо надію, що запропоновані нами розробки стануть у нагоді при вдосконаленні вітчизняної виборчої системи, і, відповідно, – сприятимуть позитивним змінам у функціонуванні системи державної влади України в цілому.